正如美国行政学家西蒙所言：“无决策，即无行政。” 行政决策是行政权运行的最基本、最重要的方式之一。我国的行政决策法律问题研究虽被认为起步于20世纪90年代，如应松年、罗豪才、季卫东、姜明安等学者曾从依法行政的宏观原则角度谈论行政程序的原则，王锡梓、李迎春、杨海坤等学者则在今年研究中撰文论及行政决策的合法性问题， 但是在行政法教学中，行政决策被认为是被我国传统行政法理论所遮蔽和克减的概念，现行行政法教材中基本没有明确确定和使用本概念。 当前行政实践中，行政决策是政府履行行政职能的最基本、最重要的方式之一。重大行政决策系属于行政决策。近年来，因重大行政决策失误导致的行政风险、法律风险、财政风险等不计其数。有的政府部门为了制定出其所需要的重大行政决策，利用一定的民主参与、程序论辩或层层报批等方式解决“黑箱决策”问题，从而实现决策的“正当化”与“合法化”。本课题组认为，理论研究的不足和实践需要的迫切，越来越要求我们关注行政决策，尤其是重大行政决策程序的相关问题。这不仅有利于构建健全的重大行政决策程序法规体系，也有助于从根本上推动我国依法行政和法治政府建设目标的实现，更有利于实现使法治成为“江苏核心竞争力的重要标志”的目标。
一、重大行政决策程序的理论分析
（一）重大行政决策程序的概念
程序相对于实体的，是一个内涵极为丰富的概念。广义的程序是指事件的展开过程，具有时间和空间上的延展性。“法律意义上的程序通常被理解为实施某项具有法律影响力的行为所必须遵循的步骤和方式。” 程序既有作为手段的功能，是法律目的实现必须依赖的过程，为实体服务。同时，程序也具有其独立的价值，这是程序自身的价值，这种价值不能仅仅以其结果如何作为标准进行评价，否则将陷入程序工具主义的错误。人们需要“看得见的正义”，限制和排除恣意，程序的正义为实体结果提供正当化的依据，从这种意义上，也可以说是程序决定了实体的正当性和合理性。
行政决策程序是指法律所规定的行政机关及其工作人员制定行动方案并作出选择或决定的方式、步骤、时限和顺序。 行政决策程序本质上是一个行政决策的流程，是在行政决策过程中所形成的各个环节、步骤及其活动的总和，属于一个动态的行为模式。 行政决策程序按照不同的标准又有不同的分类，按照涉及事项的宏观性、重要性和紧迫性，可将行政决策程序分为一般行政决策程序、重大行政决策程序。重大行政决策程序又称战略决策程序、宏观决策程序，涉及的是与组织整体发展方向和远景有关的重大事项的程序，具有全局性、长期性、综合性等特点。
（二）重大行政决策程序的性质
对重大行政决策程序的性质进行分析首先要分析行政决策的性质。关于行政决策的性质，学界有三种看法：一是行政决策是内部行为； 二是行政决策是不能简单的理解为内部行政关系 ；三是行政决策是行政行为 。本课题组赞同第三种意见，理由如下：通说的行政行为是指行政主体基于行政职权，为实施国家行政目标而作出的，以作为或者不作为形式表现，能直接或间接引起法律效果并受行政法规制的法律行为。 行政行为应当具备以下要素：主体要素，行政行为的行政主体主要包括行政机关和法律法规授权的组织；职权要素，行政行为是行政主体运用行政职权管理公共事务的行为；法律要素，行政行为是法律行为，它是具有法律意义、产生法律效果的行为。 行政行为具有行政性、单方性、法律效果性、受行政法规制性和可诉性特征。 传统行政法学的教科书大多以抽象行政行为和具体行政行为两大主线来展开行政行为的论述，而行政决策行为的归属很难绝对化地列入这两大类行政行为之中。随着行政实践的发展，出现了很多类型化分析方法难以解决的问题。2014年《行政诉讼法》的修改，一律以“行政行为”取代“具体行政行政行为”，这可以被视作“抽象行政行为与具体行政行为”这一行为范畴被摒弃。
从行政行为的概念、要素和特征出发，结合行政决策的概念，本课题组认为我们不能再单纯地从行政行为的类型化角度来分析行政决策行为，行政决策行为本质上是一种行政行为。重大行政决策属于行政决策的一种类型，也应当属于行政行为。
行政决策行为属于行政行为，行政行为的成立和生效可以从实体和程序两个层面进行分析。行政决策程序也就是行政决策行政行为成立和生效的程序要件。按照行政法原理，程序违法分为严重违法和一般性程序瑕疵，一般性程序瑕疵不必然导致被撤销、确认违法、确认无效等不利判决，但严重违法的概不能免。依据《行政诉讼法》第七十五条的规定，行政行为重大且明显违法的情形可以被确认为无效行为。前述已说明，按照涉及事项的宏观性、重要性和紧迫性，可将行政决策程序分为一般行政决策程序、重大行政决策程序。结合我国当前的立法实践以及行政决策规制的必要性，重要的是对重大行政决策进行规制，一般行政决策可以参照执行。在重大行政决策程序中，依据行政决策程序是否可选择性，可将重大行政决策程序分为羁束性重大行政决策程序和裁量性重大行政决策程序。如因未履行羁束性重大行政决策程序而导致重大行政决策失误的，属于行政法上的严重违法的范畴，在行政诉讼阶段会导致被撤销、确认违法、确认无效等不利判决。反之，违反裁量性重大行政决策程序不必然属于严重违法的范畴。
（三）对重大行政决策进行程序控制的法律意义
（1）现代公共行政的目的在于维护公共秩序、满足公共需求、实现公共利益。 由于公共利益、公共福利等目标在现实中的不确定性，探询公共利益的过程本质上就意味着行政机构拥有很大的自由裁量，而不能简单地认为是立法指令的传送带。在当今立法机关的授权日益广泛、行政职权不断扩张，公民对行政权的依赖和期盼与日俱增的情况下，为了使行政能够更好地发挥作用，就不得不逐步扩大行政的裁量范围，赋予行政以不直接基于法律的具体规定而积极能动地作出政策判断的全能。
在此背景下，传统意义上的行政法对行政权力的制约功能被不断弱化。当代大量的政府活动并不是按照法律，而是根据行政决策的内容，因此，行政决策者必须寻求新的、更有效的制约与激励机制，以适应不断扩张的行政领域，更好地实现公共福祉。正如有学者所指出的那样，“社会行政法下政府的主要职能是社会公共事务管理，而不限于对个人自由的保护和限制。因此社会行政法是否能够对行政活动进行有效规范，主要取决于行政法关于政府实施社会公共职能的决策制度。”
的确，行政决策领域内大量存在的自由裁量往往容易导致权力的腐败。与此同时，重大行政决策的决策者手中一般握有较大的行政权力。重大行政决策不同于一般的行政决策，它的作出一般涉及的是行政决策相对人的数量较多、对公共利益或公民切身利益有重大影响、具有全局性、综合性、长期性影响的问题。越是重大的行政决策，造成的影响和社会关注度就越大，一旦发生决策失误，将造成比一般行政决策更为严重的后果。
（2）重大行政决策程序是对国家重要或稀缺的社会利益的再分配过程。要做到分配的科学、合理，必然要求行政决策找到国家利益与相对人利益的平衡点，而平衡点的找出正是通过重大行政决策程序实现的。在重大行政决策过程中，行政决策主体享有行政决策权，但同时必须履行接受相关各种监督的义务。行政决策相对人可以通过实现自己的知情权、参与权等权利，积极了解并参与到正在进行的具体的行政决策的“交涉过程”中。经过行政决策主体与相对人的相互交涉，最终实现国家利益与相对人个人利益的平衡。
（3）完善重大行政决策程序是提高政府公信力的必然要求。 当前，我国正处于社会矛盾多发期，由于新旧体制的摩擦冲突、社会利益的分化组合、价值取向的多元变化等诸多因素的影响，某些非理性行政行为在一定程度上削弱了政府行政能力，损害了政府权威，影响了政府形象，最终导致了政府公信力不尽人意。要提高政府公信力，从政府自身建设看必须从观念、制度、行为等多方面入手，其中完善重大行政决策程序是一个重要环节。行政决策是政府表现其职能的主要手段和形式，它不仅是对已有法律和政策的贯彻落实过程，也是针对现实问题采取措施加以解决的过程，具有承上启下的纽带作用。完善重大行政决策程序能够克服行政决策在制定、执行、监控、评估过程中存在的缺陷，有力保障公民对行政决策享有的知情权、表达权和监督权。通过完善重大行政决策程序可以拓宽群众参与渠道、强化决策责任制、增加决策透明度，最大程度满足公共政策合法、合理、科学、民主的要求，从而促进公众对政府行为的认同。
二、我国重大行政决策程序的现状分析
（一）中央层面有关重大行政决策程序的规定
自2004年以来，国家就十分重视加强依法行政推进法治政府的建设，相继制定和出台了大量有关“重大行政决策程序”的法律性文件。2004年国务院出台《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出了“健全行政决策机制”和“完善行政决策程序”；2008年出台《加强市县政府依法行政的决定》，提出“完善重大行政决策听取意见制度”、“推行重大行政决策听证制度”、“建立重大行政决策的合法性审查制度”、“坚持重大行政决策集体决定制度”、“建立重大行政决策实施情况后评价制度”和“建立行政决策责任追究制度”；2010年颁布实行《关于加强法治政府建设意见》，提出“规范行政决策程序”、“完善行政决策风险评估机制”和“加强重大决策跟踪反馈和责任追究”。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“健全依法决策机制”，“建立重大决策终身责任追究制度及其责任倒查机制”。《法治政府建设纲要（2015-2020年）》，通过采取健全依法决策机制、增强公众参与实效、提高专家论证和风险评估质量、加强合法性审查、坚持集体讨论决定和严格决策责任追究等措施推进行政决策科学化、民主化和法治化。《国务院工作规则》第二十一条规定了重大行政决策须经过公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定的必经程序。第二十三条规定了重大事项要经过调查研究、合法性、必要性、科学性、可行性和可控性评估论证；涉及重大公共利益和公众权益、容易引发社会稳定问题的，要进行社会稳定风险评估。通过对以上中央层面有关“重大行政决策程序”的法律文件的梳理，可以看出，当前，中央层面的规定比较粗糙和笼统，但大致为重大行政决策程序指明了一个方向：以羁束性程序为原则，以裁量性程序为例外。
（二）地方政府有关重大行政决策程序的规定
本课题组查询了北大法宝法律法规库，对当前的地方政府有关重大行政决策程序的规定，大致情况为：目前湖南省、山东省、江苏省、兰州市等通过政府规章的形式制定了行政程序规定，在其中以专门章节的形式规范了重大行政决策程序。云南省、辽宁省、浙江省、广西壮族自治区、甘肃省、江西省、内蒙古自治区、沈阳市、南宁市、无锡市、西安市、邯郸市、苏州市、淮南市等省、自治区、直辖市和设区的市，根据《立法法》的相关规定均以地方政府规章的形式专门制定了重大行政决策程序。贵阳市、大连市等制定了重大行政决策听证及合法性审查的专门规章。除此之外，有的地方政府也通过规范性文件的形式来制定重大行政决策程序的相关制度，如《盘锦市人民政府重大行政决策合法性审查规定》、《郴州市重大行政决策事项听证规定》、《汕头市人民政府重大行政决策社会稳定风险评估办法》等等。综上，地方政府尚未将重大行政决策程序的规制上升为权力机关的意志，在法律位阶上多表现为政府规章和规范性文件。
（三）我国重大行政决策程序规范评价
1、缺乏充分的法律理论研究，中央立法缺位，地方立法法律位阶较低
行政决策通常是作为管理学上的术语进行使用，法学界对此研究得不够系统、深入。法学界对行政决策的研究，主要侧重于行政决策责任追究问题、行政程序法问题等，对重大行政决策程序的规范问题进行专门研究的不多。从上述已颁布实施的法律文件可以看到，目前并没有涉及重大行政决策程序的中央立法。地方政府主要以政府规章和规范性文件的形式对重大行政决策程序进行了规定。立法缺位制约了我国行政决策程序的法治化，必须加强重大行政决策程序的立法完善工作。
2、文本内容宏观，存在诸多问题，缺乏可操作性，有待进一步量化研究
纵观当前的中央立法和地方政府有关重大行政决策的规定，对于重大行政决策程序的规定，大体包括了公众参与、专家论证、风险评估、合法性论证和集体讨论五个制度。但是对于该五项制度，仍然停留在表面，并未有进一步的深化和量化，主要体现在以下几个方面：
（1）重大行政决策程序中公众参与方面存在的问题
公民参与重大行政决策既是公民的一种权利，也是提高重大行政决策民主化和政府治理能力的一种途径。中国的重大行政决策权力主要集中于党和政府，普通公民很难真正参与到重大决策的制定中，这主要表现在以下几个方面：一是公众参与的表面化问题。近些年，随着行政民主化的深入，在重大行政决策过程中，我们可以见到公众参与的影子，如圆明园防渗工程听证会、春运铁路运输价格听证会等。但是因信息公开的渠道、内容，人员的选择等因素，公众参与仍然停留在表面上，只是行政机关凸显行政决策民主化的手段。二是公众参与有效性不足。目前行政机关采取“开门”方式听取公众的意见，但是仍然会出现“听而不纳”的现象，公众参与的有效性仍显不足。
（2）重大行政决策程序中专家论证和征求意见方面存在的问题
绝大部分的地方重大行政决策程序规范都规定，专家或研究咨询机构进行论证和广泛听取群众意见。当前实践中，行政机关也会根据情况来运用专家论证和征求意见制度，但是该两项制度的应然作用并未得到充分发挥，最终的决策权往往还是在一把手手中。行政决策机关往往自行设计对政府有利的草案而不太注重专家的作用，甚至根本不请专家参与论证，即使请专家参与也仅仅是做样子、走形式，甚至有的论证只是长篇大“论”地为领导提出的决策方案“唱赞歌”，而对决策方案的“正确”与“错误”不客观、科学地论证。这种“论而不证”的“御用”论证是导致决策失误的重要原因之一。
（3）重大行政决策程序中风险评估方面存在的问题
虽然地方政府通过颁布规章或制定规范性文件的形式，对风险评估作了规定并在实践中认识到了风险评估的重要性，但是当前的风险评估仍然存在问题:一是重大行政决策风险评估内容过于片面，有关重大行政决策的风险评估大都停留于对社会稳定风险评估方面，而对诸如社会经济、生态环境等方面并未有足够的重视；二是重大行政决策风险评估制度缺乏整体配套性。针对目前的现状来看，对于重大行政决策程序，已经建立了不少法规制度，如民主集中制、行政首长负责制、听证制度等，但这些制度缺乏内在的相互衔接性，整体配套性不强，加之在执行过程中存在着较大的随意性，难以发挥出应有作用。三是对重大行政决策评估结果缺乏有效的回应机制。政府进行决策风险评估的实质是科学决策、民主决策，然而，行政机关对于重大行政决策风险评估的过程比较重视，但对于行政决策风险评估结果的处理却缺乏应有的透明度。决策者并没有对行政决策风险评估意见进行及时的回应，留下了“走过场”的印象。
三、我国重大行政决策程序量化的构建分析
当前阶段，依法行政领域的“量化”主要体现是法治政府建设的指标构建，重大行政决策便是其中一项子指标。而本课题关于“重大行政决策程序的量化研究”的“量化”，依据百度百科对“量化”的解释以及本课题为了解决行政主体根据需要选择行政程序的问题的目的，本课题组偏向于其日常使用概念，即将重大行政决策程序适用情形具体明确，可以使之清晰度量。在本课题的开头，本课题组将行政决策程序的概念进行了界定，行政决策程序是一个系统性的过程，包括方式、步骤、时限和顺序几大内容。如果将来立法将这些过程全面僵化的进行规范，并不适合行政决策的需求，反而可能将行政主体倒逼上不遵守法律的反面，因此，在设计重大行政决策程序规范时，应当考虑到“制度疲劳”和法律负荷能力等因素，应注意到程序规则的强制性与灵活性相结合。本课题组认为：重大行政决策程序的量化应当基于“最低限度程序公正标准”，即将来立法仅规定行政权行使应当普遍遵循的基本程序规定，这些规则是对行政权力公正行使的最低限度要求，构成最低限度公正行政决策程序制度。因此，结合我国中央文件精神以及我国当前的现状，参考我国行政诉讼法和民事诉讼法的相关规定，本课题组着重对调查研究、公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定和后评估等程序进行量化研究。需要说明的是，这些程序并不是每个重大行政决策都必须要经过。具体分析如下：
（一）调查研究程序。
调查研究程序为重大行政决策提供基础信息支撑。从目前相关立法情况来看，各地对重大行政决策调研程序的规定过于概括，缺少程序运行的刚性，存在操作性不强、调研随意性的问题。
为了达到有针对性地进行重大行政决策调研的目的，本课题组认为，立法应当明确规定调研的内容和程序，主要包括三个方面：一是收集对实施对象作出重大行政决策的法律、法规和政策等依据，重要的相关学者、专家的著作、论文；二是对重大行政决策实施对象发展趋势的预测；三是对重大行政决策可行性、运行效果和风险的调研评估。明确规定调研程序启动机制、责任主体、调研形式、调研频率、调研报告制作等内容，强化调研程序运行的刚性，解决调研程序操作性不强、调研随意性的问题，使调研程序真正成为重大行政决策的基础程序。
（二）公众参与程序。
我国目前已建立了社会公众参与行政决策的途径，但参与的实效还有待提高。这主要表现为社会公众虽然能就影响自身权益的决策事项发表意见，但并不能保证其合理意见被行政决策所吸纳，因而在很大程度上只是一种形式意义的意见表达权，尚不构成实质性的决策参与权。对此，本课题组认为，应当从以下几个方面量化重大行政决策的公众参与程序：
1、决策程序的进入权。这包括:（1）应以公众易于知晓、接收的方式公布决策相关信息。向全社会公开征求意见的，应规定在政府公报、重要报纸、电视等媒体以及政府门户网站上公告发布；采取论证会、座谈会、听证会等形式听取意见的，要求应对参会对象送达会议通知，列明会议时间、地点、议程等。（2）应及时发布启动重大行政决策程序的信息，告知公众参与的起止时限。（3）告知公众参与的具体途径、方法并要求决策机关保障这些途径、方法的通畅性和工作有效性。（4）公布重大行政决策的草案、依据以及相关理由说明，对其中可能涉及公众切身利益的重要条款内容应作出专门提示等。
2、决策意见的获回应权。公众享有的决策意见获回应权，要求决策机关对公众意见履行回应说明的义务，这是实现行政决策程序正义的重要手段，有利于增强公众决策意见权行使的实效，提升对行政决策的参与水平。本课题组认为，应当从讲求实效和方便可行考虑，决策机关履行义务的内容无需事无巨细，可倾向于对涉及公众重大行政决策意见的重要事项作出回应，其中重点应是与决策内容有利害关系对象的意见、有广泛社会影响的事项和公众特别关注的重要问题，如向社会公布对重大行政决策意见的收集、整理和分类等信息，以使公众充分了解参与意见的整体状况以及决策机关的自身工作，形成双方信息上的对称；对切身利益受决策内容直接影响群体的意见采纳与否说明理由；对决策内容中分歧较大的意见作提示说明，引导公众理性看待各自的意见等。
3、合理意见的获采纳权。本课题组认为应当从两方面来考虑是否采纳公众的意见，一方面，应当明确公众意见采纳的基准，只要符合此基准的意见便应当采纳；另一方面，重大行政决策的最终作出应采纳多数人意见，或者采纳各方利害关系人经协商程序达成的合意结果。
（三）专家论证程序。
严格意义上来讲， 专家论证应该表述为专业论证，除了可以聘请专家进行论证外，还可以委托专业咨询机构和相关行政管理部门从专业研究或行政管理的角度进行论证。重大行政决策中的专业论证，主要是对重大行政决策中涉及到的专业性、技术性较强的问题进行论证。专家论证程序属于裁量性程序，并不是所有的重大行政决策事项都要求经历这一程序。关于专家论证程序的量化，主要包括以下内容：
1、专家论证的适用范围。专家论证一般适用于专业性较强或有客观技术指标的行政决策事项，如城市总体规划、土地利用总体规划等专业规划、各种重要技术标准的制定、政府重大投资项目等。
2、专家的遴选和淘汰。明确规定建立科学、开放、动态的专家遴选机制，聘任各领域的专家形成专家组。只有业务水平高、责任心强、信用好、敢于担当、德才兼备的专家或团队才能纳入专家组。为保障专家论证意见的权威性和科学性，专家库应当实行动态性更新，建立专家库的淘汰机制，对于专业水准不够或职业操守有问题的专家，应当及时将其从专家库中去掉。
3、专家论证的程序规范。本课题组建议承办部门应当注意以下几点：一是在选择专家的人数上，至少应当选择3个以上的专家。二是应当要求专家在论证会举行前，对论证内容有一个全面的了解。三是专家论证会应当制作书面论证意见，并经每位参会专家签字确认。
4、专家论证的效力。专家意见属于决策的建议权。专家在论证会上发表的意见，经专家签字后，应当成为重大行政决策事项领导最终决策的重要依据之一。
5、专家库与诚信档案的建立。 为避免临时聘请专家的盲目性及选用熟悉专家带来的非客观性，应当逐步建立并适时更新完善各类专业的专家库。为确保专家资源的丰富性、权威性，专家库应当由市级层面建立，即主要应当由市相关委办局建立，在条件允许的情况下，应当和国家的专家库联网，以扩大专家选择的范围。专家库建立后，在组织专家论证会时，相关行政机关就可以随机选择参加论证会的专家。专家库专家的选择应当遵循以下三点:一是应当具有代表性和平衡性。二是应当考虑其专业性和权威性。三是兼顾专家专业跨度，尤其要重视选择边缘学科及交叉学科的专家，以避免专家的专业背景过于单一。
（四）风险评估程序。
行政决策是行政主体进行行政管理的基本行为，而重大行政决策不但关系到所管辖区域内经济的发展、社会的稳定，还关涉到人民群众的切身利益，因此，有必要对重大行政决策可能存在的风险进行事先评估。
1、评估内容及评估主体。
从目前的实践需要来看，重大行政决策的风险评估主要涉及三个领域，即公共财政风险、社会稳定风险和环境生态风险。
（1）公共财政的风险评估。对于重大行政决策牵涉到公共财政资金支出的，应当进行公共财政的风险评估。依据法律、法规规定的行政职能，建议由财政部门承担。依据公共财政的支出投入方向，只有公共财政用于向社会成员提供公共产品和服务以及能够带来一定经济效益的公共财政投资才需要进行公共财政的风险评估，而公共财政用于保障社会成员基本生活的，因为该部分财政是必须保证没有风险问题，因此，不需要进行公共财政风险评估。
（2）社会稳定的风险评估。行政决策的不当，极有可能导致社会的不稳定。目前，影响我国社会稳定的因素主要有通货膨胀、失业率、贫富差距等。这些指标与经济发展有关，又影响到民众利益。因此，行政主体一定要从可能影响社会稳定的这些因素出发，对重大行政决策进行风险评估。该项评估可以由综合治理办公室或信访部门进行，也可以由相关行政部门来进行。
（3）环境生态的风险评估。对于环境问题，我国已有多部法律进行规范，如《环境保护法》、《环境影响评价法》，为环境生态风险评估提供了法律依据。鉴于环境生态风险所涉及指标的专业性，承担环境生态风险评估的单位可以是环境保护部门，也可以委托有资质的第三方。
2、评估报告的效力。2010年11月，国务院《关于加强法治政府建设的意见》，提出要把风险评估结果作为决策的重要依据，未经风险评估的，要求一律不得作出决策。因此，评估报告是重大行政决策作出的重要依据。本课题组建议，根据评估报告将风险分为高等风险、中等风险和低等风险。如果决策事项存在较高风险，应当区别情况做出不实施决策，或者调整决策方案、降低风险等级后再行决策的决定；存在中等风险的，待采取有效的防范、化解风险措施后，再做出实施的决策；存在较低风险的，可以做出实施的决策，但要做好解释说服工作，妥善处理相关群众的合理诉求。
（五）合法性审查程序。
合法性审查程序是重大行政决策程序中不能缺少的、羁束性程序。合法性审查有利于遏制重大行政决策行为的随意和恣意，最大限度地减少行政决策不合法现象的发生，有利于督促政府依法行政。
1、审查主体。由于政府法制工作机构属于政府的办事机构，通常不涉及部门利益，审查身份超脱，不会为起草部门“护短”；再加上政府法制工作者通常具有通晓行政事务与法律规定两方面的知识优势，熟悉行政管理实践，因此有能力通过合法性审查更多地暴露决策方案中的违法问题。因此，本课题组建议重大行政决策的合法性审查程序应当由各级政府法制机构进行。另外，按照中央文件精神和审查实践需要，可以聘请相关的法律专家、学者或律师事务所进行合法性审查工作。
2、审查内容。合法性审查的重点内容应该是对重大行政决策的内容进行合法性审查，对于明显有失合理性的内容可以提出审查意见。审查主体可以围绕职权、程序、具体内容、依据等方面展开。如对于职权的审查，可以围绕有无职权、是否超越职权和是否滥用职权三方面进行。对于程序的审查，可以围绕是否符合法定步骤、是否符合法定顺序、是否符合法定形式、是否符合法定时限等展开。对于具体内容的审查，可以围绕内容的明确性、适法性、可实现性和安定性展开。对于依据的审查，可以围绕有无依据、依据的合法有效性、适用依据的正确性展开。
3、审查效力。凡是属于重大行政决策的，必须经过合法性审查程序。合法性审查是重大行政决策程序的羁束性程序，未经合法性审查或者经合法性审查不合法的重大行政决策，不能提请集体会议讨论。合法性审查意见是决策草案后续修改和决策审议的重要依据。
（六）集体讨论决定程序。
对重大行政决策实行集体讨论决定，是对行政首长负责制的有力补充，也有利于发挥领导班子的整体功能，提高行政决策的水平。 集体讨论决定功能的发挥依赖于集体讨论决定的规则设计。本课题组认为，集体讨论决定程序的量化应当把握以下几点：一是提交会议讨论的重大行政决策草案应当经过征求公众意见和部门意见、合法性审查等必要程序，满足合法性的要求，具备较好的实施基础。二是考虑到各项决策内容的复杂程度和重大程度不尽相同，在明确最低比例的同时，还要允许根据需要，适当提高会议出席人数的比例。因此，课题组认为，有关会议作出重大行政决策，至少应当有半数以上组成人员出席方为有效，必要时，可以规定三分之二以上的组成人员出席方为有效。与会人员达不到规定人数的，应当暂缓审议决策事项。三是因为承办部门全面掌握与决策内容有关的背景和情况，尤其是公众、专家和相关部门对决策草案的意见，以及决策的法律风险、资金风险和社会风险，因此，有必要在决策前由承办部门向会议组成人员介绍这些情况，这样，决策者和决策方案的起草者之间才会实现信息对称，以便于决策者综合分析和考虑各方面的情况并做出决策。四是会议组成人员发表意见。应当按照分管领导——其他会议组成人员——行政首长的顺序发表意见，避免会议可能会只有“集体”之名而无“集体”之实。 另外应当明确行政首长一般应当根据多数人的意见作出决定，如果与多数人的意见不一致的，应当在会上说明理由。五是做好会议记录和会议纪要。会议组成人员的意见应当有案可查，这是实行过错责任追究的一项必要的配套制度。会议组成人员的意见，尤其是分歧意见，以及行政首长否定多数人意见作出决定的理由，应当如实记录在案，存档备查，为决策责任的认定提供客观依据。会议纪要应记录会议最后决定的内容和形成决定的依据、理由，明确落实决定的责任及实施监督的办法。形成的会议纪要，对内可供相关行政部门作为实施重大行政决策的依据，对外作为相关决策信息发布的依据。
（七）后评估程序。
在建立健全科学民主决策机制的过程中，不同程度地存在着重事前、事中而轻事后的问题，决策执行的跟踪反馈工作相对薄实行后评估制度，已经成为保证行政决策质量和实施效果的重要措施。
1、评估时间。本课题组认为，在评估时间的确定方面，由于不同决策事项的组织实施难度有所不同，实施效果的反映周期也有所不同，不宜对此作一刀切的规定，建议根据实际需要确定，既可以在做出重大行政决策时一并确定，也可以在重大行政决策实施一段时间后。
2、评估主体。课题组认为，实施决策后评估的启动主体应当是决策机关，具体承担评估任务的机构，可以由决策机关根据实际情况在决策机关、负责内部监督的机关或者机构、决策执行机关和社会专业评估机构中进行选择。 鉴于各类评估机构均有其自身的优缺点，实践中，决策机关可以选择两个或者两个以上的评估机构协作开展评估，以发挥不同评估机构的综合优势。
参考文献
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