规范行政执法行为是县级政府推进依法行政的重要内容，是实现依法行政、建设法治政府的应有之意。依法行政最为有效的检测指标就是行政执法的质量，因此，高度重视行政执法、是推进依法行政的必然要求。以往，我们运用过“十化六规范”、执法责任制等规范执法行为，然而这些方法系统性不足、全面性不够，虽然取得了一定的效果，但不尽如人意，仍存在一些问题：一是一些执法人员人治观念根深蒂固，服务意识比较淡薄，工作作风懒散，面对群众的利益诉求，不回应不关切。二是一些单位执法工作重实体、轻程序，取证能力欠缺，常常不按法定程序收集证据，或者收集的证据存在“硬伤”，导致行政败诉。三是极少数执法人员滥用行政权力，不给好处不办事，给了好处乱办事，一边执法一边违法。
因此，我们打破常规，另辟蹊径，结合基层工作实际，从经济工作中的“项目化”受到启发，以项目化形式规范行政执法行为，把执法行为划分为6类28项，分解若干内容，以工作项目化、项目责任化、责任个人化的形式，层层抓落实，人人有任务。
一、问题的提出——规范行政执法的必要性
（一）行政执法规范化建设概念。《江苏省行政程序规定》对行政执法作出了定义，即指行政机关依据法律、法规和规章，作出的行政许可、行政处罚、行政强制、行政给付、行政征收、行政确认等影响公民、法人或者其他组织权利、义务的行政行为。立足依法行政的工作实践，我们不妨这样理解：行政执法规范化建设，即指各级政府及其部门，严格依照有关法律、法规、规章以及政策的规定履行其自身管理社会事务的职能，努力在实体上、程序上合乎法律规定，合乎行业通常规则，力求达到预期管理效果、管理目标，并呈上升发展趋势的一种过程或状态。
（二）行政执法存在的问题。近年来，行政执法虽已逐渐步入法治轨道，在规范执法方面也有了许多进步。但当前的行政执法依然存在众多问题，主要体现在以下几个方面：一是暴力性执法。近年来，有关暴力执法的报道频频见诸报端，暴力执法的频繁发生，影响极坏，侵害了行政相对人的合法权益，损害了法律的威信，破坏了政府的形象。二是逐利性执法。逐利性执法不是以贯彻执行法律为惟一目的，而将经济目的掺杂其中，将行政执法变成“抓经济”“搞创收”，将财产罚作为行政执法的惟一手段，将罚没收入作为执法成就的惟一指标。三是选择性执法。选择性执法的根本特性，即在时间、空间、客体上有选择的执法，主要表现在行政裁量权的滥用。选择性执法容易让人产生错觉，即对法律、规则不必当真，可以在执法的空间中躲避，而不需主动遵守法律。四是程序性违法。执法程序是指行政主体在实施行政行为时经历若干步骤，采取一定形式和方法，在法定期限内，按一定顺序完成的过程。程序性违法常表现为步骤欠缺、顺序颠倒、形式违法、时限违法等。五是随意性执法。行政职责是行政主体在行使行政职权时必须承担的法定义务，行政职责不能放弃或者拖延，行政主体必须依法履行，否则就构成违法。
（三）行政执法存在问题的原因分析。一是执法素质不高。不少行政执法人员的执法水平低、业务素质差，未受过相关专业及法律知识的训练或者接受的训练效果不佳。二是执法保障不足。执法经费短缺与执法支出增大相矛盾，编制限制导致的正式人员欠缺与加大执法力度的客观需要相矛盾。三是执法体制不顺。存在职责不清、权限不明、权责交叉、多头执法、多重执法、交叉重叠、执法主体不清等现象。归根结底，行政执法存在的问题就是因为不规范所导致的，所以要不断推进行政执法规范化建设，提高行政执法水平，增强政府公信力，提升社会满意度。
二、规范行政执法的对策——项目化
（一）周边做法。近些年，江苏省内不少地方采取不一样的方式规范行政执法行为，比如：泗阳县把“规范行政执法”作为年度总活动来开展；海门市“三规范、一统一”规范行政执法行为；苏州市吴江区以《吴江区行政执法规范化建设实施意见》规范行政执法行为；徐州市云龙区构建多元监督机制促进行政执法规范化；徐州市鼓楼区把2014年确定为“行政执法规范年”等。我们在分析这些地方推进行政执法规范化的做法后，得出几点共通点：一是紧紧结合本地区实际情况，或出台文件，或明确活动主题；二是目的明确，始终把提升执法能力和水平作为执法规范化的出发点和落脚点；三是法制机构负责牵头执法规范化，各相关执法部门和单位积极参与，协同合作，共同推进。
（二）以往做法。近年来，阜宁一直致力于全县行政执法队伍的建设，不断推进行政执法规范化向纵深发展，努力提升每个执法人员运用法治思维和法治方式推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。2012年出台建设法治政府三年行动计划（2012-2014年），明确了深化行政执法体制改革，规范行政执法行为，作为三年行动计划的任务之一；2013年出台了《阜宁县依法行政十项规定》，以制度为统领规范行政执法；2014年提出了以“规范行政执法，服务经济发展”为主线，利用3-5年的时间规范行政执法，从2014年起，阜宁一直以项目化形式，坚持不懈，持续推进，经过3年的积累，取得了一定的成效。
（三）应运而生。回望过去，我们在规范行政执法方面，采取了若干措施，也取得了一些成效，但往往还不尽如人意，有些问题表面解决内在却还存在风险，有些问题刚解决不久即出现反弹。看看周边，我们发现其他地方推进行政执法规范化建设也存在类似的困境。为找到一个更好的办法推进行政执法规范化建设，我们打破常规，寻求新路，发现在经济工作推进中，确定每一个项目的推进目标及要求，并分解、细化责任到人员，形成人人肩上有担子，个个身上有责任的氛围，以项目化谋划、项目化推进、项目化落实、项目化突破。这种方式如果运用到规范行政执法上面，一方面可以量化指标，精准规范，一方面还可能会产生全面、系统、长远的效果。于是，我们按照国家法律法规的要求，结合阜宁执法实际状况，经过调研、论证、评估，吸取了过去的有效做法和其他地方的先进经验，把行政执法划分为6个类别28项规范化，即法制宣传培训类突出学法培训规范化、法制信息规范化等2项工作；行政执法体制创新类突出相对集中行政处罚权规范化、行政执法联动规范化等2项工作；行政执法程序类突出 “开门审案”规范化、重大案件审理规范化、重大行政决策规范化、自由裁量权规范说理式执法规范化等4项工作；专项执法工作类突出文件管理规范化、行政审批规范化、行政征收规范化、行政确认规范化、民生项目便民服务规范化、重大项目行政审批服务规范化、行政调解规范化、行政指导规范化、行政执法信息化建设规范化等9项工作，执法监督类突出执法证件管理规范化、执法评议考核规范化、行政执法卷宗规范化、行政复议应诉规范化、行政执法风险评估和防范制度规范化、廉政回访规范化、执法信息公开规范化、法制机构建设规范化等8项工作；示范创建类突出行政执法示范岗规范化、依法行政示范点规范化等2项工作，基本涵盖了行政执法的方方面面，相对闭合，自成体系。这个体系以规范化为标准，以项目化为路径，坚持好定义、好量化、好操作、好考核、好追究等“五好”要求，全面实施项目化、清单式、责任制管理，列出任务清单，精细量化指标，明确时间节点，层层压实责任，做到推进工作有抓手、有力度、有效果。
（四）开展情况。任何事情都需要时间的积累和检验，项目化形式规范行政执法也不例外。起初，我们打算利用3-5年的时间，推动这项系统性的工程，做到每年都有进步，三年实现新突破。我们以工作项目化、项目责任化、责任个人化的形式，每个项目都明确了实施主体、建设内容、时序进度等，明确了时间点、路线图、任务书，定目标、定责任、定内容、定奖惩，确保进度、确保实效。一是明确建设标准。将行政执法工作细化为6类28个项目，编制具体建设标准，每个项目包括建设内容、关键措施、完成时间、组织机构、投入保障和预期效果等6个方面。二是分解落实责任。结合部门执法实际，按照执法任务重的单位3个项目、执法任务轻的单位1个项目等形式，将各个项目分解落实，保证每个项目都有样板示范、每个“短腿”项目都能得到提升、每个“盲区”项目都能有所探索，所有项目都能全面规范。三是强化组织推进。为把项目建设真正落到实处，相继召开部署会、座谈会、观摩会，有序有效地开展各项工作。按照部署、督查、评估、考核的要求，全县各相关单位迅速行动，把项目化制度落实到日常工作中，规范执法队伍建设，提升执法人员业务水平。四是严格考核评价。提高项目实施情况的考核比重，占依法行政百分考核40分，并按照工作基础、实际投入、难易程度、社会效果等因素，将项目划分为基础项目、常规项目、突破项目和创新项目等4类，采用不同的系数计算考核得分，保证考评的科学严谨。
由于受篇幅的限制，下面我们以法制宣传培训为例，详细阐述我县以项目化形式规范行政执法的具体做法。法制宣传培训是提升行政执法水平的重要途径，抓好这项工作有助于提高行政执法水平，进而加快推进依法行政工作。只有学好法，才能用好法、执好法。中共中央国务院《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》明确要求把学法培训工作摆上重要位置，所有行政执法人员每年必须接受不少于15天的法律知识培训，并将培训情况、学习成绩作为考核内容和获取行政执法资格的重要依据。阜宁在法制宣传培训方面可以说下足了功夫、做足了文章，主要体现在以下几个方面：一是主体上实现全覆盖。县政府带头学法，示范引领，县政府常务会议学法常态化制度化，已经连续坚持了5年。各层各级执法人员也成为学法的实践者，主动学法，敬畏法律；全民积极参与到做学法的队伍中，人人都学法，个个有提升。二是学法内容上包罗万象。既学习政府施政的公共法律，也学习热点难点焦点方面的专业性法律；既学习先进做法，借鉴提升，也坚持以案说法，举一反三。三是学法形式上多种多样。坚持三个“结合”，即走出去与请进来相结合、集中学习与个人自学相结合、庭审观摩与随机抽考相结合。在推进宣传培训过程中，我们还充分发挥主观能动性，积极建立具有阜宁特色的法制宣传体系，就是先后编纂了依法行政100例、依法行政200问、依法行政“三字经”、依法行政四十条，在全县上下掀起了学法的热潮。我们还把理论与实践结合起来，把“法定职责必须为、法无授权不可为”作为检验学法效果的唯一标准，做到学有所用，学用结合，使之真正成为化解矛盾、维护稳定、促进发展的本领。
三、结语
以项目化形式规范行政执法行为，是阜宁积极探索规范行政执法工作的新举措、新机制，基本解决了行政执法规范化建设“谁来抓”“抓什么”“如何抓”的问题，主要在执法主体、执法职责、执法体制、宣传培训和执法监督等6个方面实现了突破，创造了特色，补齐了短板。几年的实践，全县执法队伍业务水平明显提升，行政败诉案件明显降低，群众对执法的满意度高了，投诉少了，证明了这个方法是可行有效的，为下一步推进依法行政积累了宝贵的经验。不可否认的是，“项目化”作为一种路径，不一定是最优的选择，还会出现比“项目化”更好更优的方案。我们在尝试过程中，也发现了一些问题，比如法制机构在牵头这项工作上，存在力不从心的尴尬。凡此种种，皆不能回避，故而，依法行政工作“永远在路上”，在规范行政执法工作中，我们还会一直走下去，不停脚步，不断创新，继续前行。
