摘　要　　为配合全面推进我市市属企业（本课题的市属企业是指市属国有独资企业、国有控股企业及其全资、控股子企业。）法治国企建设工作，了解市属企业法治建设的现状，查找存在的差距和突出问题，为市政府推进法治国企建设提供决策依据，课题组委托第三方对我市市属企业的法治情况进行了调研。课题组在第三方提交的调研报告和数据的基础上，根据相关法律、法规、规章和规范性文件的规定，结合我市市属企业实际情况，对我市市属企业的法治建设情况进行了初步研究，着重从分解落实法规政策，明确目标任务；依法理清关系，明确主体职责；多措并举，增强依法经营能力；依法加强监督管理，推动企业法治建设有效开展等方面提出了建议。

关键词　　市属企业　法治建设　建议

　　国有企业是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量，是党和国家事业发展的重要政治基础和物质基础。截至2017年9月末，我市市属企业资产总额2126亿元，净资产685亿元（合并口径），较上年同期分别增长13.6%和6.6%；2017年1-9月份，市属企业实现营业收入230.8亿元，上缴税金16.4亿元，同比分别增长57%和105%，在促进我市经济社会发展中起着举足轻重的导向作用。当前，市属企业虽然发展势头良好，但是我们也应当看到我市法治国企工作存在的差距和问题。市内外众多国企“其兴也勃焉，其亡也忽焉”，根子就在于过多依赖人治，缺乏法治的保驾护航。为了更好地了解市属企业法治建设情况，促进政府及其相关部门更好地履行职责，加强市属企业的监督和管理，我们组织了本次调查。课题组研究了相关法律、法规、规章和规范性文件，对市属企业涉及的法律问题进行了初步研究，现提出如下调查报告：

　　一、市属企业法治建设的基本情况

　　课题组制定了调研方案，明确了人员分工，委托第三方以问卷调查的方式调研了国有企业的法治建设情况。本次调查共调查企业34家，其中：集团母公司11家，集团子公司17家，区级融资平台6家；国有独资企业28家，国有控股企业6家；大型企业9家，中型企业19家，小型企业6家。共调查100名企业人员，其中，企业主要领导32人，分管领导34人，法务人员34人。本次调查问卷内容涉及两大块内容，即企业的基本情况和企业法治建设情况，共计36个问题。企业法治建设情况部分紧紧围绕企业面临的法治环境、企业法律制度建设和企业法治认知程度三大方面展开。从调查问题的回答，可以看出，我市市属企业法治建设取得一定的成效，企业管理已基本能够依法进行。主要表现在：

　　（一）在企业重大决策运行，履行职工参与、专家论证、风险评估、法律审核、集体决策等程序方面，有77名被访者回答“是”，有23名被访者回答“根据需要，选择性履行”，两项合计为100%。

　　（二）在企业合同法律审核制度方面，有99名被访者回答“有”。合同签订和实施中，法务机构或人员“全过程参与”的占79%，“合同签订过程中遇到法律问题参与”的20%，两项合计99%。

　　（三）在企业规章制度、重要决策实施100%法律审核方面，89%被访者回答“是”。在重大改革经过合法性审查与法律论证方面，73%被访者回答“是，经过企业专门的法务部门审查”，26%被访者回答“是，聘请专业人士评估与审查”，两项合计99%。

　　二、市属企业法治建设存在的问题

　　我市市属企业法治工作建设经过多年的努力取得了较大成效，但是我市市属企业法治建设仍然存在一些问题，主要表现在以下几个方面：

　　（一）法治意识需要加强。一是对《企业国有资产法》认识不到位。有关《企业国有资产法》知识的掌握方面，答对率只有8%，答错率达92%。《企业国有资产法》是国有资产管理方面的根本大法。作为国企管理人员应当熟练掌握，牢记于心。虽然问卷内容有些难度，但答错率如此之高，说明《企业国有资产法》需要进一步培训。二是法律审核要求不严。虽然我市市属企业在实施关系出资人权益、企业国有资产安全的重大事项时，已经实施了法律审核，未经法律审核的事项不得提交集体讨论决定，未经法律审核的合同、协议等，不得对外签订。但是，有的市属企业的领导者或者工作人员还存在着不重视以法治方式解决问题的情况，如只将其认为重要的或者必须法律审核的事项提交法律审核。三是法务工作重视不够。有的市属企业领导者将企业法律顾问工作仅局限在“打官司”和一般合同管理等被动法律事务上，甚至不把法律事务工作当回事。如在报请以政府名义发布文件时，未提交市属企业内部的法律初审意见。即使有单位出具了法律初审意见，也存在形式上的审查现象。此外，有的市属企业在高级管理人员的聘任方面存在一定的问题，我市某集团企业的下属子公司，在聘任高级管理人员时，未尽到法律规定的合理审查职责，导致公司聘任了不符合法律规定的人员担任相关职务，一定程度上给公司经营带来了法律上和经济上的风险和损失。

　　（二）法治能力需要提升。一是缺乏精通法律的领导和法务工作人员。企业决策层、管理层没有受过培训且没有法律专业人员担任的，和受过培训但没有法律专业人员担任的，占61%；企业具有法律专业背景的专职监事，只有26%被访者回答“是”。决策层、管理层的法律水平对提高法治国企建设水平至关重要，要引起重视。二是法务机构不健全。近4成的被访者回答公司没有设立法务机构。子公司遇到法律事务大多依赖集团公司。设立法务机构、配备专职法务人员，是加法治国企建设的重要方面。相比随着时间推移愈加复杂的法治环境，法治机构和人员建设需要进一步加强。三是外聘法律顾问的招聘和管理存在问题。在回答已外聘企业法律顾问的78人中，42%的被访者回答未通过公开程序招聘，18%的被访者回答未考核或未将考核结果纳入续聘条件。外聘法律顾问管理方面仍须加强。

　　（三）国有资产有关法律制度配套落实有待破题。关于国有资产管理的法律制度较多，如《公司法》、《企业国有资产法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》等，另外还有大量的规范性文件。但这些法律制度如何落实，缺少具体的措施和规则。如《企业国有资产法》第三十四条规定，重要的国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司的合并、分立、解散、申请破产以及法律、行政法规和本级人民政府规定应当由履行出资人职责的机构报经本级人民政府批准的重大事项，履行出资人职责的机构在作出决定或者向其委派参加国有资本控股公司股东会会议、股东大会会议的股东代表作出指示前，应当报请本级人民政府批准。但类似的由政府审批的规定，缺少具体标准和程序，较难落实，容易产生政企不分、权责不清的问题。

　　三、加强市属企业法治建设的建议

　　课题组立足于第三方提交的调研报告和数据，根据《企业国有资产法》等相关法律、法规、规章和规范性文件，结合市政府中心工作和法治建设工作的需要，现提出如下建议：

　　（一）分解落实法规政策，明确目标任务

　　认真贯彻党的十九大和十八届三中、四中、五中、六中全会、党的十九大精神和习近平总书记系列重要讲话精神，按照全面推进依法治国战略部署和依法治市工作要求，根据国家、省有关法律、法规、规章和文件要求，紧扣市属企业改革发展中心任务，坚持依法治理、依法经营、依法管理共同推进，坚持法治体系、法治能力、法治文化一体建设，立足问题导向，加强制度创新，强化组织领导，全面推进治理体系和治理能力现代化，为企业持续健康发展提供有力法律保障。主要目标是市属企业逐步建成决策层为主导、员工为主体、总法律顾问和法务机构为主力的组织体系，责权清晰、约束有效的责任体系，行成事前防范和事中控制为主、事后补救为辅的法律风险防范制度体系，使企业依法治理能力、依法合规经营、依法规范管理、全员法治素质等得到显著提升，努力成为治理完善、经营合规、管理规范、守法诚信的法治国企。

　　（二）依法理清关系，明确主体职责

　　为了更好地促进市属企业健康有序合法发展，课题组建议依法理清相关主体的关系，明确其法定职责。依据《物权法》、《企业国有资产法》等相关法律的规定，政府应当按照政企分开、社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开、不干预企业依法自主经营的原则，依法履行出资人职责，享有出资人权益。国有资产监督管理部门，根据本级政府的授权，代表政府对国家出资企业履行出资人的职责。市政府、市国有资产管理部门和市属企业，应当按照法规文件规定，制定完善相关国有企业管理的具体制度，明确各自职责。

　　1.市政府的职责：（1）授权国有资产监督管理部门代表其履行出资人职责；（2）依据法律、行政法规和政府规定，须经政府批准的履行出资人职责的重大事项，应当报请本级政府批准。这里的重大事项主要包括市属企业的合并、分立、解散、申请破产、改制、发行债券、投资、涉及资产的全部转让或者转让部分国有资产致使国家对该企业不再具有控股地位等；（3）听取履行出资人职责的机构向其报告履行出资人职责的情况以及国有资产总量、结构、变动、收益等汇总情况分析，对履行出资人职责的机构进行监督和考核；（4）政府规定应当由政府任免的市属企业的高级管理人员，如任免国有独资公司的董事长、副董事长、董事、监事会主席等。

　　2.市国有资产监督管理部门的职责。根据《企业国有资产法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》等法律规定，国有资产监督管理部门不再承担公共管理职能，其主要职责包括：（1）依照《公司法》等法律、法规，对所出资企业履行出资人职责，维护所有者权益；（2）指导推进国有及国有控股企业的改革和重组；（3）依照规定向所出资企业派出监事会；（4）依照法定程序对所出资企业的企业负责人进行任免、考核，并根据考核结果对其进行奖惩；（5）通过统计、稽核等方式对企业国有资产的保值增值情况进行监管；（6）履行出资人的其他职责和承办本级政府交办的其他事项。

　　3.市属企业的职责。除了上述市政府和市国有资产监督管理部门的法定职责外，其余的事项应当由市属企业自主决定，真正实现“政企分开、政经分开、所有权和经营权的分离”，但是其自主权应当受法律、行政法规和企业章程的限制。如按照《国务院关于印发加快剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题工作方案的通知》（国发〔2016〕19号）的要求，市属企业的办社会职能应当完全脱离。又如市属企业的投资，应当服从国家战略和重大决策，落实国家产业政策和重点产业发展总体要求。

　　（三）多措并举，增强依法经营能力

　　市属企业的长远健康有序发展，离不开法治的保驾护航，因此必须增强市属企业的依法经营能力，课题组建议从以下几个方面着手：

　　1.大力加强市属企业法治队伍建设。市属企业配备总法律顾问，总法律顾问应当具有法律职业资格或法学专业背景，作为公司高级管理人员，全面参与重大经营决策；探索建立总法律顾问述职制度，促进总法律顾问履职能力提升。建立健全与企业经营规模、市场地位、发展需求相匹配的法务机构，规模较大企业实现法务机构独立设置。将法务人员纳入企业人才培养体系，加大有针对性的培训力度，拓宽职务职级和专业技术晋升通道，提升法务人员专职化、专业化水平。深入推进公司律师制度，根据需要设立公司律师，鼓励和支持具备条件的人员向有关部门申领公司律师证书，壮大公司律师队伍。

　　2.逐步建立市属企业重大事项双重法律审核机制。对关系出资人权益和企业国有资产安全的重大事项，逐步实行内部法律顾问和外聘法律顾问双重法律审核。市属企业决策层根据实际需要建立双重法律审核重大事项清单，对列入清单的重大事项由内部法律顾问和外聘法律顾问分别进行法律审核，清单内容由总法律顾问提出并按程序报市属企业决策层审定，清单应及时抄送市国有资产监督管理部门。

　　3.突出重点领域法治建设。一是依法完善公司章程。根据市属企业实际，修订完善公司章程，厘清股东会、党委会、董事会、监事会、经理层的职责边界，规范各治理主体责权关系，把党建工作总体要求纳入公司章程；依据章程建立健全各项基本制度、管理规范和工作体系，细化党委会、董事会、经理层工作规则等配套办法。二是建立三项法律审核机制。推行重要决策、重要经济合同和协议、规章制度等三项法律审核，是提升企业规范管理水平的关键措施。三是规范重点领域和关键环节管理。加强对企业投资融资、改制重组、对外担保、产权流转、物资采购、招标投标等重点领域的管理，确保流程规范、公开透明，坚决杜绝暗箱操作；高度重视对企业内部审批、执行等关键环节的管理，强化对权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集的部门和岗位的监督，强化内部流程控制，防止权力滥用。

　　4.依法解决纠纷争议。按照市政府文件要求，市各有关部门和单位，特别是工商、国土、建设、房产、国资、交通、经贸、水利、电力、科技、金融、保险等部门要按照国务院办公厅《关于贯彻实施〈中华人民共和国仲裁法〉需要明确的几个问题的通知》的规定，凡涉及国有土地出让、建设工程、房地产、买卖、供用电（水、气）、租赁、借款、融资、运输、技术、产品质量、金融、保险、投资、专利、商标、涉外经济贸易等各类经济合同，选择仲裁为合同争议解决方式的，相关条款的规范表述为：因合同发生的争议，由当事人协商解决，协商不成的，提交盐城仲裁委员会仲裁。

　　（四）依法加强监督管理，推进企业法治建设有效开展

　　课题组在梳理法律、法规、规章和规范性文件的基础上，结合我市市属企业的实际，建议从以下几个方面对市属企业依法加强监督管理：

　　1.强化人大监督作用。市人大常委会通过听取和审议市政府履行出资人职责的情况和国有资产监督管理情况的专项工作报告，组织对《企业国有资产法》实施情况的执法检查等，依法行使监督职权。

　　2.加强专业监管职能。国有资产监督管理部门作为专门的监管机构，要履行好以下监督职责：一是检查企业贯彻执行有关法律、行政法规和规章制度的情况；二是检查企业财务，查阅企业的财务会议资料及与企业经营管理活动有关的其他资料，验证企业财务会计报告的真实性、合法性；三是检查企业的经营效益、利润分配、国有资产保值增值、资产运营等情况；四是检查企业负责人的经营行为，并对其经营管理业绩进行评价，提出奖惩、任免建议。监事会每次对企业进行检查结束后，应当及时作出检查报告。

　　3.发挥审计监督职能。市审计部门依据《审计法》和《企业国有资产法》的规定，对市属企业的经营预算的执行情况进行审计，落实国有资本出资人收益权，并对市属企业的资产、负债、损益，进行审计监督，促使国有资本的保值增值。

　　4.加大责任追究力度。落实《国务院办公厅关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》，出台符合我市市情的市属企业违规经营投资责任追究制度文件，完善责任倒查和追究机制，构建权责清晰、约束有效的经营投资责任体系。加大对违法违规经营投资责任的追究力度，综合运用组织处理、经济处罚、禁入限制、党纪政纪处分和追究刑事责任等手段，依法依规查办违法违规经营投资导致国有资产重大损失的案件。

　　5.深化推进企务公开。“阳光是最好的防腐剂”，加强市属企业资产监管信息公开。健全信息公开制度，加强信息公开平台建设，依法向社会公布市属企业资本整体运营情况、企业国有资产保值增值及经营业绩考核总体情况、国有资产机关制度和监督检查情况，接受社会公众的监督。

　　　　　　 本文为盐城市行政管理学会2017年度重点课题、2017年度盐城市政府社科奖励基金项目结项文章，刊载于《江苏司法》2017年第6期。