为进一步完善规范性文件合法性审查机制，提升规范性文件制定质量，现将《省政府法制办公室关于对规范性文件合法性审查工作的业务指导意见》印发你们，请结合实际参照执行。

执行中发现任何问题，请及时与省法制办联系。

附：省政府法制办公室关于对规范性文件合法性审查工作的业务指导意见

省政府法制办公室

2017年8月2日

附件：

省政府法制办公室关于对规范性文件

合法性审查工作的业务指导意见

按照国务院法制办公室的工作部署，2016年，省政府法制办公室组织开展了“完善规范性文件合法性审查机制”试点。根据试点工作中形成的初步成果，现就规范性文件合法性审查中需要重点把握的事项制定如下指导意见。

一、规范性文件合法性审查内容

1．规范性文件合法性审查的内容主要包括：是否超越法定权限；是否违反法律、法规、规章规定；是否与其他相关政策、规定相协调；是否符合制定程序要求等。

2.重点审查规范性文件中是否存在以下情形：

（1）立法保留事项。包括：立法法规定的法律保留事项；其他法律、法规、规章明确限定由有关机关立法或制定规范性文件的事项。

（2）行政许可方面。包括：采用审批、核准、登记、资质(资格)认定或授予、事前备案等名目设定行政许可；增设行政许可条件；将取得某部门许可作为另一项许可的前置条件；违反行政许可程序和期限规定；扩大或者缩小行政许可事项范围；其他不符合行政许可法和单行法规的行政许可规定。

（3）行政处罚方面。包括：设定、变更、废除或暂停行政处罚；扩大行政处罚的幅度、范围、对象；在法律、法规、规章没有规定的情况下，冠以“依法”二字变相设定行政处罚；其他不符合行政处罚法和单行法规的行政处罚规定。

（4）行政强制方面。包括：设定行政强制措施，如迁离、隔离、遣送、查封、扣押、冻结、拆除等；设定行政强制执行，如排除妨碍、恢复原状，加处罚款或者滞纳金，强行划拨存款、汇款，将查封、扣押的财物拍卖、变卖或折价处理等；违反行政强制程序；扩大行政强制幅度、范围、对象；延长行政强制期限；其他违反法律法规的行政强制规定。

（5）行政事业性收费方面。包括：设定、变更、废除或暂停收费项目；提高收费标准；扩大收费范围、对象；违法违规减少、免除或延缓收费；延长收费期限；其他违反国家及省行政事业性收费监督管理要求的规定。

（6）限制权利或增设义务方面。包括：增设办理登记、年审等手续的条件；设置地方保护；违法给予本地企业优惠待遇；限制投标资格；限制交易权利；指定购买或使用特定商品、服务或指定经营者；设定强制性培训、考试等。

（7）超越权限方面。包括：规定超越级别权限、地域权限、主管权限的行政管理事项；规定属于行业协会、自治组织自主范围内的事项等。

3.法律、法规、规章和上级规范性文件已经明确规定的内容，规范性文件原则上不作重复性表述。审查中发现规范性文件内容照抄照搬上位法或者拼凑上位法规定的，应当建议制定机关不予出台。

二、规范性文件合法性审查环节

4.规范性文件合法性审查流程、时限、人员及相关要求，应当严格遵守《省委办公厅省政府办公厅关于印发<江苏省规范性文件和重大决策合法性审查程序规定>的通知》（苏办发〔2015〕53号）和《省政府办公厅关于进一步做好规范性文件合法性审查工作的通知》（苏政办发〔2015〕78号）的规定。实践中不能落实相关规定和要求的，规范性文件审查机构应当主动向政府或部门领导汇报，推动理顺工作机制、落实工作力量。

5.对于规范性文件的合法性问题，文件起草单位在起草过程中应当尽到审慎注意义务，必要时可先行组织专家论证。起草单位将规范性文件草案提请合法性审查时，应当提供制定依据（对照表）和理由，并在起草说明中列明可能存在合法性问题的风险点，提示审查机构重点加以研究论证。

6.切实厘清公文管理机构、文件起草单位和合法性审查机构三者之间的关系。规范性文件合法性审查机构原则上只对办公室（厅）移交需要进行合法性审查的文件进行审查，不直接接受起草单位的审查申请。审查机构作出审查结论后，向办公室（厅）反馈或按办公自动化系统设置的流程提供审查意见文本。

7.规范性文件合法性审查不仅要注重对实体内容的审查，而且要加强对文件制定程序的审查。根据文件所涉内容，对于未经公开征求意见或者进行相关论证的，审查机构应当提示起草单位完成必经程序；对于部门代拟的政府规范性文件未经部门合法性初审的，审查机构可将文件草案退回起草单位。

8.对于涉及重大公共利益和群众切身利益的规范性文件草案，要加强合法性审查中的听取意见工作。即使文件起草单位已经提交了征求意见情况报告，文件审查机构也可视情采取座谈会、听证会、网上征求意见等多种形式，直接听取行政相对人和有关基层单位的意见。

9.在规范性文件合法性审查工作中，应当充分发挥政府法律顾问的作用。对于重要的或者专业性强的规范性文件草案，文件审查机构可在遵守保密规定的前提下，直接转交法律顾问进行审查。但法律顾问的审查意见不是最终结论，必须经过文件审查机构的复核，才能正式对外出具。

三、规范性文件合法性审查结果

10.对于按规定程序提交审查的规范性文件草案，文件审查机构在完成审查工作后，应当按照《省政府法制办公室关于贯彻落实<省政府办公厅关于进一步做好规范性文件合法性审查工作的通知>的实施意见》（苏府法〔2015〕81号）的要求，出具统一编号的合法性审查意见书。对于非按规定程序提交审查的各类征求意见稿，文件审查机构不作合法性审查，只按普通公文办理反馈意见建议。

11.对于重要的、涉及面广的规范性文件草案，如果涉嫌明显违法或者存在重大分歧的，审查机构在向办公室（厅）反馈审查结论时，可视情将意见书直接抄送主要领导或者相关分管领导。

12.规范性文件的起草单位对审查机构提出的合法性审查意见有异议的，应当及时与审查机构进行沟通；经协商不能达成一致意见的，由办公室（厅）决定如何处理。

13.规范性文件合法性审查机构对于提出的审查意见及相关材料，应当立卷归档或者建立电子档案。尤其对文件制定机关没有采纳的合法性审查意见，审查机构应当详细记载，确保工作留痕、有据可查。