一、群众路线与法治政府的基本诠释

　　（一）群众路线的基本内涵 

　　群众路线是以毛泽东为代表的中国共产党人在领导中国革命和建设的长期实践中，结合我国的实际情况对马列主义关于人民群众是历史的创造者的观点进行创造性地运用和发展所取得的伟大理论成就。群众路线的基本内涵虽然极其丰富，但是，概而言之就是“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”。其中，“一切为了群众，一切依靠群众”，是党的群众观点，也是群众路线的核心内容，体现了党的根本政治路线和组织路线;“从群众中来，到群众中去”则是党的群众观点的具体化，体现了党的基本领导方法和工作方法。

　　1．一切为了群众，一切依靠群众

　　“一切为了群众”的观点是无产阶级政党先进性的集中体现，也是我们党同一切剥削阶级政党的根本区别。“一切为了群众”是党的各项工作的根本出发点和最终目的。它要求党的各项工作都是为了人民群众的利益，全心全意为人民群众服务。“一切为了群众”作为党的根本政治路线是从最广大人民群众的利益出发制定的，又是以服务于最广大人民群众的根本利益为宗旨的。“一切为了群众”不仅要求党的各项工作必须以最广大人民群众的根本利益为最高标准，而且要求党的各项工作必须努力为人民群众服务，勇于对人民群众负责。由于党的各项工作是通过每个共产党员的具体行动体现出来的，因此，一切从人民群众的利益出发，全心全意为人民群众服务，勇于对人民群众负责，也是每个共产党员的最高思想与行为准则。如果说“一切为了群众”揭示的是党的奋斗目标，那么“一切依靠群众”讲的则是如何去实现党的奋斗目标的路径和方法问题。要实现“一切为了群众”的奋斗目标，就必须运用“一切依靠群众”的方法。作为党的根本组织路线，“一切依靠群众”是党的各项工作的力量源泉。要做到“一切依靠群众”，首先要重视人民群众的历史创造作用，支持人民群众的创造精神;其次要相信人民群众的集体智慧，虚心向人民群众学习;第三要善于发动、组织人民群众，充分调动人民群众的积极性。

　　2．从群众中来，到群众中去 

　　“从群众中来，到群众中去”是我们党的基本领导方法和工作方法。“从群众中来”要求党的领导工作要深入到人民群众当中，真切了解民情，广泛征询民意，充分收集人民群众的意见、建议和诉求，进而通过理性思维将人民群众的意见、建议和诉求加工提炼为集中的系统的意见，从而形成符合实际情况的领导工作的路线、方针和政策。“到群众中去”，是指党在领导工作中还要把从人民群众中集中形成的路线、方针和政策，再具体贯彻到人民群众当中去。要向人民群众进行党的路线、方针和政策的宣传和教育，使党的意志与人民群众的意愿统一起来，将党的路线、方针和政策转化为人民群众的具体实践，并在实践中不断地检验、修正和发展。群众路线作为科学世界观和方法论的统一是中国共产党的智慧结晶，也是党领导社会主义事业不断取得胜利的重要思想保证。只有坚持群众路线，才能确保党与人民群众的血肉联系，确保各项工作的顺利进行。群众路线的两个方面的内容是紧密联系、辩证统一的。忽视任何一个方面的内容，都谈不上坚持党的群众路线，都会破坏党和人民群众的关系，损害党和人民群众的根本利益。要坚持党的群众路线，就必须坚持党的群众的立场、观点和方法的统一。在新的历史条件下，群众路线集中体现了党的执政理念和方法，其根本宗旨，就是要以民为本、执政为民。正确把握党的群众路线，还应当充分认识到，群众路线的具体内涵并非是一成不变的。随着党的工作重心的转移以及我国社会经济的不断发展，势必对群众路线的贯彻提出新的问题和要求，要坚持群众路线，我们应当不断赋予群众路线以新的内涵。

　　（二）法治政府的界定和具体内涵 

　　“法治政府”是近年来提出的一个新的行政法治理念和目标。“法治政府是法治社会的基本要素”。关于法治政府的界定，目前理论界尚无统一的认识。有学者认为法治政府就是政府受法的支配，即政府依法律产生，政府由法律控制，政府依法管理，政府对法律负责。也有学者认为法治政府是指行政权力的产生、运行要体现法治的原则和精神，政府要受宪法、法律的规范和约束。还有学者认为法治政府是严格按照法治原则运作，把行政权力自觉限制在法定范围内，坚持依法办事，以保障公民权利和自由作为归宿的政府。尽管人们对于法治政府的界定不一，但是，笔者认为，法治政府，归根结底就是遵循法治原则，受到法律控制、依照法律规定为人民群众服务的政府。现代法治政府的具体内涵受制于一国的法治文明水平和社会发展程度。在新的历史时期，我国法治政府的具体内涵可概括如下:

　　1．人本政府。人本政府即以人为本的政府。法治政府首要的和根本的问题是政府与人民群众的关系问题，“以人为本是法治政府之精神底蕴”。以人为本是现代法治政府的基本施政理念，也是政府行政的出发点和归宿。以人为本在根本意义上来说，就是以广大人民群众的根本利益为本，即以民为本。法治政府的根本宗旨就是以民为本，施政为民 ，充分保障公民、法人和其他组织的合法权益。

　　2．民主政府。民主是法治的基本内涵。法治的重要价值在于实现人民民主、保障公民权益。我国是人民民主专政的社会主义国家，法治政府应当是充分体现人民民主和顺应民意的政府。因此，法治政府必须是民主政府，其行政权力的行使应当充分、真实地反映和代表民意，成为人民意志的执行者。

　　3．服务政府。政府是人民的政府，政府工作的根本任务是增进人民的福祉。法治政府应当是服务政府。服务政府是人本政府的当然要求，它是在以民为本、社会本位理念的指导下，在整个社会民主秩序的架构中对政府职能的一种新型定位，即将政府与人民群众的关系，定位于服务与被服务的关系，政府是以为人民群众服务为宗旨的政府。

　　4．责任政府。法治政府在强调法律权威至上、人民利益至上的同时，也须注重权力与责任的统一。责任追究是实现法治政府的具体保障。法治政府要求政府权力突破了法律的边界就要承担相应的法律责任。法治政府不仅是为人民服务的政府，而且是对人民负责，并且勇于承担责任的责任政府。

　　5．有限政府。法治政府应当是权力和职能受到限制的有限政府。有限政府的核心不在于政府权力的大小，而在于政府权力是否受到法律严格限制，其边界是否确定、明晰。有限政府的权力应当受到法律的严格限制，其边界应当确定、明晰。政府行使其权力应当有所为，有所不为，既不能缺位，也不能越位。

　　6．透明政府。法治政府应当是政务公开，便于社会监督的透明政府。公开、透明是现代政府权力良性运行的基本生态环境，也是现代法治的基本要求。政府只有公开透明，才能使政府权力在阳光下运行，更好地接受社会监督，从而确保政府权力依法行使，确保政府成为法治政府。

　　7．效能政府。法治政府同时还应当是一个效能政府。效能政府，简言之就是富有行政效能的政府。效能是政府行政管理的重要目标，建立法治政府，要求政府不仅是公正的，而且是高效率的，否则政府管理既难以满足人民群众的基本要求，也难以适应经济社会迅速发展的客观要求。

　　二、群众路线与法治政府的契合性

　　我国的政府是党领导之下的人民政府，我国的法治政府建设也是在党领导之下的法治政府建设。坚持党的领导是有中国特色的法治政府建设的基本特征。因此，我国法治政府的建设要坚持党的领导就务必贯彻党的群众路线。在新的历史条件下，群众路线不仅是党的基本执政理念与方法的统一，也是党领导下的人民政府进行有效社会治理的科学施政理念和施政方法的统一。党的群众路线与法治政府建设具有高度的契合性。

　　首先，作为党的根本政治路线，群众路线和法治政府的根本宗旨和目标是一致的。在新的历史条件下，群众路线的根本宗旨是以民为本、执政为民。群众路线的本质和目标是“一切为了群众”。一切为了群众，全心全意地为人民服务，是我们党的根本宗旨，也是党的各项工作的根本出发点和最终目的。群众路线不仅要求一切为了群众，而且要求努力为人民服务，勇于对人民负责。党的各项工作，必须以最广大人民群众的根本利益为最高标准，做到以民为本、执政为民。正如党的十八大报告指出，“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”。我国法治政府的根本宗旨和目标也是以民为本、施政为民，即法治政府也必须将尊重和维护人民群众的根本利益和权利放在第一位，作为政府工作的出发点，将使政府的一切活动都规范在法律框架内，实现人民群众当家作主。这既是我国行政权力的核心，也是人民政府的本质属性，同时也是法治政府之本。

　　其次，作为党的根本组织路线，群众路线对于法治政府建设具有动力支持功能。群众路线的核心内容之一是“一切依靠群众”。一切依靠群众要求党在各项工作中要高度重视人民群众的创造力量，善于集中人民群众的智慧，充分发动人民群众用自己的力量去解决自己的问题。建设法治政府是一项复杂的系统工程，不仅涉及政府机构和行政管理体制的改革，还涉及政府行政立法、行政执法、行政决策、行政监督及行政责任等一系列制度和机制的构建和完善。在法治政府建设过程中，政府机构和行政管理体制的改革、一系列制度和机制的构建和完善以及法治政府的具体内涵建设的实现无不依赖广大人民群众的积极参与、支持。脱离人民群众的参与和支持，法治政府建设将成为无源之水，无本之木。群众路线“一切依靠群众”的思想为我国法治政府建设提供了强有力的动力支持。法治政府是以充分实现人民群众权利和利益为使命的政府，而法治政府的这一使命的实现就必须践行群众路线，充分发挥人民群众的智慧，充分依靠人民群众的力量。

　　最后，作为党的领导方法和工作方法，群众路线对于法治政府建设具有方法论意义。群众路线在领导及工作方法上要求“从群众中来，到群众中去”。依此方法，党的方针和政策的制定是一个在与人民群众的互动中不断修正和完善的过程，在集中人民群众意见的基础上制定的方针政策，再交给人民群众讨论、执行，并在人民群众的实践过程中根据人民群众的意见进行不断的修正，使之逐步完善。如上所述，法治政府建设是一项复杂的系统工程，涉及政府机构和行政管理体制的改革、一系列制度和机制的构建和完善。而政府机构、行政管理体制的改革以及一系列制度和机制的构建、完善不仅需要依靠人民群众的参与支持，而且需要政府在法治政府的建设过程中采用与法治政府目标相适应的正确合理的领导和工作方法。群众路线所要求的“从群众中来，到群众中去”的领导和工作方法对于法治政府建设无疑是一种行之有效的基本方法。它可以有效促使政府在充分发挥人民群众的智慧、充分反映人民群众的意见和建议的基础上形成法治政府建设的具体工作方案和措施，积极稳妥地推进政府机构和行政管理体制的改革，科学有序地构建和完善相关制度和机制。

　　正是由于群众路线与法治政府具有上述高度的契合性，群众路线作为人民政府进行有效社会治理的科学施政理念和施政方法，这对于我国法治政府的建设理当具有极强的现实指导意义。

　　三、群众路线基础上法治政府建设模式的创新

　　所谓法治政府建设模式指的是一国政府在建设法治政府的过程中所体现出来的一些基本特征的统称，具体包括法治政府建设的动力源泉、实际推动主体，以及目标、路径、方式、方法等等。通观现代法治国家中法治政府的建设实践，主要存在两种建设模式:一是议会主导型;二是行政主导型。议会主导型法治政府建设模式，重视作为权力机关的议会在推进法治政府建设中的核心作用。在这种模式中，议会可以通过大量的立法和监督行为对政府行政权力进行严格的法律制约。该模式的前提条件是国家权力不仅基本分立，并且议会作为民意机关在国家权力中处于主导地位。行政主导型法治政府建设模式，则强调政府行政权力在法治政府建设中的核心作用。该模式认为对法治政府建设起主导作用的不是作为民意机关的议会，而是政府自身迫于社会发展的各方面的压力而主动引入现代法治规律、技术以提高政府治理能力和满足行政合法性需要。

　　“我国法治政府建设的模式可以归结为行政主导型法治政府模式”，它具有如下特征:首先，我国法治政府建设的动力主要来源于政府迫于经济社会发展所积累的压力而产生的一种对法治秩序的需求。其次，我国法治政府建设的实际推动主体及实际运作方式主要依赖于政府自上而下的行政权力运作。我国现行的行政主导型法治政府建设模式的形成固然有其现实基础，然而，由于其在法治政府建设的动力源泉以及实际推动主体上过分考量行政机关的利益、过分依赖行政机关自身的力量，客观上忽视了人民群众对法治政府建设过程的动力源泉作用和推动主体作用，在很大程度上影响了我国法治政府的建设进程和效率。

　　法治政府的社会治理在本质上是一种善治。善治理当显示出政府与人民群众之间或者说国家与社会的良好互动与合作关系，从全社会的范围看，善治诚然离不开政府行为，但更离不开人民群众的参与和支持。在我国法治政府建设过程中，随着政府机构和行政管理体制改革的进一步深入，外部的推动力量已经成为政府转型重要的影响因素。这种外部推动力量的最集中表现就是人民群众的积极参与程度不断扩大、人民群众的外部监督力量不断壮大，这种外部推动力量的介入势必加速政府的角色转型，使政府决策更好地体现民意，更加民主化、科学化，从而推动法治政府建设的发展。

群众路线的施政理念和施政方法，为我国法治政府建设模式的创新和转变提供了积极有益的启示。法治政府建设模式的创新和转变的结果应当是一种新型的法治政府建设模式———行政机关与人民群众共同推进型建设模式，主要包含以下内容:

　　首先，在我国法治政府建设模式的动力来源方面，应当是政府“对法治秩序的需求”与“一切为了群众”并存。从动力来源方面看，我国的法治政府建设，既是政府适应“对法治秩序的需求”、加强政府自身建设的客观需要，也是政府践行群众路线“一切为了群众”施政理念、维护人民群众利益的客观要求。一方面，我国法治政府建设目标固然是政府为了适应我国经济社会发展而产生的一种对法治秩序的需求，这表明了我国法治政府建设的动力来源方面的客观必然性。另一方面，我国法治政府建设目标也是政府践行群众路线“一切为了群众”施政理念、维护人民群众利益而作出的一种主动选择。群众路线的根本目的和目标是“一切为了群众”。法治政府建设的根本目的和目标也当然是“一切为了群众”。将“一切为了群众”作为我国法治政府建设的动力来源，表明了我国法治政府建设的动力来源方面的主观必然性。正是两者的有机统一，才构成了在我国法治政府建设模式的动力来源的完整内容。离开了“对法治秩序的需求”，“一切为了群众”便失去了基本条件;离开了“一切为了群众”，“对法治秩序的需求”也便失去了存在的意义。

　　其次，在我国法治政府建设模式的实际推动主体及实际运作方式方面，应当是“行政机关”与“人民群众”的协力。在法治政府建设的初期，社会体制转型以及政府机构和行政管理体制的改革处于起始阶段，政府及人民群众的法治意识和观念相对薄弱，人民群众行政参与的制度和机制尚不健全，由政府起主导作用通过自上而下的公共权力来推进法治政府建设有其现实的必要性和必然性。但是，时至今日，如果仍然将政府主导的自上而下的推动作为我国法治政府建设的唯一推动主体，势必发展动力不足。

　　群众路线思想作为科学的施政方法，强调政府工作要“一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”。据此，群众路线基础上的法治政府建设应当在政府主导的自上而下的推动之外，引入自下而上的人民群众的行政参与作为法治政府建设的另一个推动引擎就显得尤为必要。承认人民群众的主体作用，尊重人民群众自下而上的推动力量，可以充分体现政府的自信心，也是回应型政府的本质要求。只有把人民群众参与行政的积极性调动起来，使政府和人民群众共同协力，才能够保证政府行政决策的正当化、民主化和科学化，这对于推动法治政府的建设具有重要意义。

　　四、群众路线基础上法治政府的具体内涵建设

　　（一）群众路线与人本政府的建设

　　（二）群众路线与民主政府的建设

　　民主是法治政府的逻辑起点，民主政府的实质是人民当家作主的政府。民主政府不仅要求政府依法行政，而且要求行政管理活动最大程度地反映人民群众的利益和需求，发挥人民群众集体的智慧，调动人民群众的积极性，拓宽人民群众对行政管理的参与程度，赋予人民群众更多的知情权、表达权、选择权、决策权、选举权和监督权，从而真正实现行政管理活动的民主化和科学化。群众路线强调“一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”的工作方法。群众路线工作方法的实质就是民主工作方法，对于民主政府的建设过程中政府充分反映人民群众的根本利益、尊重人民群众的创造力和集体智慧，提高政府的代表性和回应性，实现行政管理活动的民主化和科学化都具有重要意义。

　　（三）群众路线与服务政府的建设

　　相信并服务人民群众是现代服务型政府区别于传统管制型政府的本质特征。我国的法治政府是以充分实现人民群众权利和利益为目标的服务型政府。服务型政府是在以民为本、社会本位的理念指导之下，按照公共意志组建起来的以为人民群众服务为宗旨并承担服务责任的政府。“一切为了群众、努力为人民服务”是群众路线的基本思想。在服务政府建设过程中，只有坚持群众路线“一切为了群众、努力为人民服务”的思想，才能正确把握政府与人民群众之间的服务与被服务的关系和定位，才能克服官僚作风，真正做到尊重和理解民意，才能将人民群众的利益作为政府工作和行动指南，从而在政府的具体工作中努力做到亲民、便民，努力实现全心全意为人民服务的宗旨。

　　（四）群众路线与责任政府的建设

　　责任政府是民主政府的逻辑结果，依据责任政府之理念，人民群众的委托授权是政府权力的根本来源，作为受托人的政府，理当本着诚实信用的原则认真行使社会管理职能，积极主动地实现和维护人民的利益并就自己的行为对人民负责;政府违法行使职权或者不当行使职权，也应当依法承担法律责任，以实现权力和责任的统一。践行群众路线既是实现责任政府的前提，也是实现责任政府的保障。因为要实现责任政府，一方面离不开群众路线“一切为了群众、勇于对人民负责”的思想理念的树立;另一方面，责任政府意味着政府权力必须接受监督，尤其是人民群众的有效监督，而要实现人民群众对政府的有效监督，则依赖于群众路线“一切依靠群众”的工作方法的具体运用。充分依靠人民群众的力量不仅有利于强化对行政权力的制约和监督，而且有助于行政纠错问责机制的完善。

　　（五）群众路线与有限政府的建设

　　有限政府要求政府权力在法的框架下运行。有限政府的核心不在于政府权力的大小，而在于“以官为本”还是“以民为本”施政理念的差异。传统的无限政府奉行“以官为本”的施政理念，因而忽视人民群众自主能力和自治能力，热衷于大权独揽，强化行政权力对经济、社会的干预，多取少予;有限政府则奉行“以民为本”的施政理念，因而相信和重视人民群众的自主能力和自治能力，努力简政放权、还政于民，减少行政权力对经济、社会的过多干预，多予少取。群众路线“一切为了群众”的思想理念无疑有助于有限政府“以民为本”施政理念的确立;群众路线“一切相信群众、一切依靠群众”的思想对于相信和重视人民群众自主能力和自治能力的有限政府的建设无疑有着重要推动作用。

　　（六）群众路线与透明政府的建设

　　透明政府要求政府行为的全过程都依法向社会公开，为人民群众全面了解政府、参与政府活动提供顺畅的渠道。透明政府的实质是“权力在阳光下运行”，即政府权力的运行必须向社会公开，做到事前、事中与事后全方位公开、透明，接受社会的监督。透明政府的典型特征是政务公开。透明政府的建设要求充分尊重和保障人民群众的知情权、表达权、选择权、决策权、选举权和监督权，这与群众路线“一切相信群众、一切依靠群众”的思想和方法是根本一致的。因此，在透明政府建设过程中践行群众路线，对于推进政务公开，构建和完善政府信息公开制度、政府决策公开制度、政府执行公开制度及人民群众监督制度，实现政府权力在阳光之下依法治轨道运行具有重要意义。

　　（七）群众路线与效能政府的建设

　　建设法治政府的目的不仅在于有效地约束行政权力，还在于保障行政权力的有效行使。我国的法治政府是效能政府，政府行政管理不仅应是公正的而且应该是高效的。在法治政府建设过程中践行群众路线还将有助于提高行政效率、降低行政成本，促进效能政府的建设。“一切相信群众、一切依靠群众”的思想和方法既可以使政府在行使行政职权的过程中充分依靠人民群众共同参与、民主决策，减少政府决策的失误概率，同时，也有利于人民群众自愿接受政府的决策和管理，增强人民群众与政府合作的自觉性，减少政府行政决策的执行阻力，提高政府行政的执行力和公信力，从而实现降低行政成本，提高行政效能的目标。综上，基于群众路线与法治政府的高度契合性，要实现建设法治政府的目标，需要切实坚持和践行群众路线。我国法治政府建设模式的创新和转变不能脱离群众路线，我国法治政府的具体内涵建设也离不开群众路线。我国法治政府建设务必以群众路线为基础，立足群众路线与政府法治建设的内在契合点即以民为本，做到一切为了人民群众，一切依靠人民群众，积极推进和完善政府的行政立法建设、行政执法建设、政府监督机制建设，为最终实现人本的、民主的、服务的、负责的、有限的、透明的、高效的法治政府提供正确的目标导向、积极的动力支持和科学的方法创新。